Risoluzione Agenzia Entrate n. 121 del 17.09.2004

Art. 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, come sostituito dall'art. 12, comma 2 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (finanziaria 2002) - Ambito della giurisdizione tributaria - Controversie in materia di canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) e di infrazioni valutarie
Risoluzione Agenzia Entrate n. 121 del 17.09.2004

Con la nota in riferimento la Direzione regionale ha sottoposto all'esame della scrivente talune problematiche riguardanti l'ambito di giurisdizione delle commissioni tributarie, disciplinato dall'art. 2 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, come sostituito dall'art. 12, comma 2 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (finanziaria 2002).
In particolare, è stato chiesto di conoscere se nell'oggetto della giurisdizione tributaria rientrino le controversie in tema di canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), previsto dall'art. 63 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, nonché quelle concernenti le infrazioni valutarie di cui al testo unico delle norme in materia valutaria approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1988, n. 148.
Circa la cognizione in materia di COSAP la struttura territoriale osserva che, come confermato anche dalla circolare n. 256/E del 3 novembre 1998, emessa dal Ministero delle finanze, Dipartimento delle entrate, Direzione centrale per la fiscalità locale, detto canone ha natura di entrata non tributaria, per cui le relative controversie dovrebbero rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario.
Ciò posto, si profilerebbe l'ulteriore problema dell'applicabilità dell'art. 18 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, che prevede la possibilità di proporre ricorso amministrativo contro gli atti irrogativi di sanzioni; problema che tuttavia potrebbe essere superato in virtù del fatto che le sanzioni conseguenti a violazioni commesse in materia di COSAP non attengono ad un tributo e quindi dovrebbero ritenersi escluse dalla tutela in sede amministrativa.
In ordine alle infrazioni valutarie la Direzione regionale rileva che, ai sensi dell'art. 32 del DPR n. 148 del 1988, l'irrogazione delle relative sanzioni avviene con decreto del Ministero del tesoro (ora Ministero dell'economia e delle finanze) avente efficacia di titolo esecutivo, attraverso il quale viene ingiunto il pagamento, mentre la sola esecuzione viene dal disposto normativo del 1988 assegnata all'Intendente di finanza, organo periferico dell'Amministrazione finanziaria successivamente soppresso.
Si pone, quindi, il quesito se la cognizione delle controversie in materia spetti al giudice tributario.
Quanto sopra specialmente con riferimento al contenuto della circolare n. 25/E del 21 marzo 2002, nella quale è stato chiarito che la cognizione delle commissioni tributarie si estende anche alle sanzioni amministrative non strettamente correlate alla violazione di norme disciplinanti il rapporto tributario.
Premesso che si tratta di problematiche concernenti entrate e sanzioni non amministrate dall'Agenzia delle entrate, si osserva quanto segue in relazione agli aspetti che interessano la Direzione regionale, restando ovviamente salve le determinazioni degli enti locali e degli organi statali competenti.
Sulla prima questione prospettata si concorda con quanto osservato dalla Direzione regionale, le cui conclusioni trovano riscontro non soltanto nei documenti di prassi amministrativa, ma anche nell'orientamento espresso dal Consiglio di Stato e dalle sezioni unite della Corte di Cassazione.
Più specificamente il Consiglio di Stato, con parere n. 815 del 14 luglio 1998 emesso dalla sezione terza a seguito di apposito quesito del Ministero delle finanze, ha affermato che le norme dell'art. 63 del DLGS n. 446 del 1997 "vanno poste in stretta correlazione con le disposizioni dell'art. 51 del medesimo decreto legislativo secondo cui, dal 1 gennaio 1999, sono abolite le tasse per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche ..., di cui al capo II del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, ed all'articolo 5 della legge 16 maggio 1970, n. 281. Deve quindi prendersi atto che, in base alle disposizioni oggi in vigore, in luogo del pagamento di uno specifico tributo ..., è previsto invece espressamente l'assoggettamento ad un canone ...; in tale situazione sembra quindi chiaramente desumibile dalla normativa vigente una specifica volontà del legislatore di introdurre ... un onere ormai privo dei caratteri della imposizione fiscale, venendo esso invece ad acquistare una valenza essenzialmente patrimoniale, qualificandosi come corrispettivo per l'utilizzazione di un bene pubblico".
L'esclusione dalla giurisdizione tributaria delle controversie attinenti alla debenza del canone - derivante dalla evidenziata natura extratriburia - è stata successivamente affermata dalle sezioni unite della Corte di Cassazione con ordinanza 19 agosto 2003, n. 12167, emessa a seguito di istanza per regolamento preventivo di giurisdizione proposta ai sensi dell'art. 41 del codice di procedura civile.
In proposito la Suprema Corte ha infatti concluso che, sulla scorta del complesso quadro legislativo che disciplina la materia, "va senz'altro esclusa la natura di tributo del c.o.s.a.p. ..., dovendosi ritenere l'attribuibilità allo stesso dei connotati propri di un'entrata patrimoniale. ... In definitiva, quindi, una volta accertata la natura di corrispettivo della concessione dell'uso di bene pubblico propria del c.o.s.a.p., deve ritenersi che le controversie attinenti alla debenza di questo, a mente dell'art. 5, L. 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dall'art. 33, D.Lgs 31 marzo 1998, n. 80 (nel testo attualmente vigente) ricadono nell'ambito della competenza giurisdizionale del giudice ordinario, e che, perciò, ... deve essere dichiarata la giurisdizione di detto giudice ...".
E' da escludere, pertanto, anche l'applicabilità dell'art. 18 del DLGS n. 472 del 1997, per l'ovvia considerazione che la natura non tributaria del canone impedisce, in generale, ogni possibilità di riferimento al sistema delineato dalle disposizioni in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie. A detto principio non può fare eccezione l'indicato art. 18, che peraltro limita in maniera testuale l'esperibilità del ricorso amministrativo, in alternativa all'azione avanti al giudice ordinario, alle sanzioni che "si riferiscono a tributi rispetto ai quali non sussiste la giurisdizione delle commissioni tributarie".
In merito alle infrazioni valutarie si fa presente quanto segue.
La circolare n. 25/E del 2002, concernente le modifiche introdotte dall'art. 12, comma 2 della finanziaria 2002, al punto 3 specifica che rientrano nella giurisdizione tributaria anche le controversie relative alle "sanzioni amministrative non tributarie irrogate dagli uffici finanziari" e che "è da ritenere che le sanzioni impugnabili presso le ... commissioni debbano comunque risultare connesse con violazioni di disposizioni riconducibili all'ordinamento giuridico-tributario e attinenti alla gestione di tributi".
In base all'analisi delle disposizioni di cui all'art. 32 del DPR n. 148 del 1988 nonché ai chiarimenti esposti nella predetta circolare, sembra pertanto evidente che non ricorrono i presupposti necessari per affermare che le controversie sulle sanzioni valutarie possano rientrare nella giurisdizione delle commissioni tributarie.
Come rilevato anche dalla Direzione regionale, l'irrogazione di dette sanzioni compete infatti al Ministero del tesoro (ora Ministero dell'economia e delle finanze) e, inoltre, le disposizioni violate non appaiono riconducibili all'ordinamento giuridico-tributario né attengono alla gestione di tributi.
Le medesime conclusioni si desumono dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione con riferimento alle infrazioni in esame.
Al riguardo si segnala, in particolare, la sentenza della sezione prima 24 febbraio 1997, n. 1665, con la quale la Suprema Corte ha in sostanza affermato che nell'opposizione avverso il provvedimento irrogativo di pena pecuniaria per illecito valutario la citazione del Ministero delle finanze, anziché del Ministero del tesoro - che è titolare del potere sanzionatorio ed al quale è imputabile il provvedimento - determina l'inammissibilità della domanda.
Dal momento che il provvedimento di irrogazione della sanzione non viene emesso dagli uffici finanziari, la cui competenza viene espressamente limitata dalla legge alla sola fase esecutiva, si ritiene che nulla sia stato innovato circa l'attribuzione delle relative controversie alla cognizione del giudice ordinario, peraltro chiaramente affermata dall'art. 32, comma 7 del DPR n. 148 del 1988.
Si aggiunge infine che la soluzione prospettata vale anche in vigenza delle norme istitutive del Ministero dell'economia e delle finanze (in cui è confluito il soppresso Ministero del tesoro), in considerazione della natura delle infrazioni e delle sanzioni valutarie e della primaria circostanza che l'adozione del provvedimento di irrogazione non compete ad uffici finanziari. In proposito va infatti sottolineato che il riferimento del comma 9 dell'art. 32 del DPR n. 148 del 1988 al soppresso Intendente di finanza è limitato alla mera esecuzione.