Risoluzione Agenzia Entrate n. 172 del 29.10.2001

Organo giurisdizionale competente in materia di impugnazione del provvedimento definitivo di irrogazione di sanzioni per violazioni commesse dai concessionari del servizio di riscossione dei tributi
Risoluzione Agenzia Entrate n. 172 del 29.10.2001

Con la nota in riferimento la Direzione Regionale chiede di conoscere l'avviso della scrivente in ordine all'individuazione dell'organo giurisdizionale competente in materia di impugnazione del provvedimento definitivo di irrogazione di sanzioni per violazioni commesse da un concessionario del servizio di riscossione dei tributi (di seguito concessionario).
Il caso concreto che ha fatto sorgere il dubbio interpretativo si può così sintetizzare.
A conclusione delle operazioni di controllo relativo agli anni 1996 e 1997, effettuato nel 2001 nei confronti di un concessionario e concernente i rimborsi in conto fiscale, i funzionari incaricati dalla Direzione Regionale hanno constatato che alcuni rimborsi erano stati eseguiti senza gli opportuni controlli preventivi sui conti fiscali dei soggetti richiedenti e sulle fideiussioni.
L'imperizia che secondo i verificatori ha caratterizzato l'operato del concessionario nei casi contestati avrebbe comportato l'erogazione di rimborsi non spettanti, garantiti peraltro da fideiussioni inadeguate.
Conseguentemente il concessionario avrebbe prelevato indebitamente gli importi occorrenti dai fondi della riscossione, che andavano invece riversati agli enti creditori (nel caso specifico lo Stato).
Sulla scorta di tale processo verbale di constatazione il competente Ufficio locale di questa Agenzia ha accertato che il concessionario deve riversare allo Stato le somme erroneamente utilizzate per i rimborsi, maggiorate degli interessi, irrogando la relativa sanzione amministrativa pecuniaria.
Il concessionario ha proposto ricorso in opposizione ai sensi dell'articolo 54 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 alla Direzione Regionale, che lo ha respinto con provvedimento definitivo.
Si pone ora il problema di individuare l'organo giurisdizionale che si può adire per contestare la sanzione irrogata, che, a norma dell'articolo 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, deve essere indicato nell'atto notificato, unitamente al termine per ricorrere.
Al riguardo la scrivente osserva quanto segue.
Al concessionario sono state contestate violazioni in materia di tenuta del conto fiscale, istituito dall'articolo 78, commi da 27 a 38 della legge 30 dicembre 1991, n. 413.
Il relativo regolamento di attuazione, approvato con decreto ministeriale 28 dicembre 1993, n. 567, stabilisce, all'articolo 24, comma 2, che "per l'omesso versamento conseguente a rimborsi erroneamente erogati dal concessionario si applicano le disposizioni previste dall'articolo 104 del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43".
Il citato articolo 104 è stato abrogato dall'articolo 68, comma 1, del decreto legislativo n. 112 del 1999, concernente il riordino del servizio nazionale della riscossione. Tuttavia, in base al successivo articolo 69, comma 1, i rinvii contenuti in norme vigenti alle disposizioni del DPR n. 43 del 1988 si intendono riferiti alle corrispondenti disposizioni del d.lgs. n. 112 del 1999.
In ordine alle violazioni di cui si tratta, le disposizioni corrispondenti a quelle recate dall'abrogato articolo 104 del DPR n. 43 del 1988 sono state individuate dagli organi procedenti in quelle ora contenute nell'articolo 47 del d.lgs. n. 112 del 1999, a norma del quale "ferme le eventuali sanzioni penali, il concessionario che non esegue, in tutto o in parte, alle prescritte scadenze i riversamenti agli enti creditori delle somme riscosse... è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria pari alla somma di cui è stato ritardato o omesso il riversamento".
In ordine alla competenza giurisdizionale sui provvedimenti di irrogazione delle sanzioni amministrative in esame, può innanzitutto escludersi quella delle commissioni tributarie, in quanto, pur trattandosi di violazioni relative ad obblighi di riscossione e riversamento di tributi e relativi accessori, il rapporto che lega il concessionario all'ente creditore non ha natura impositiva, né si può considerare il concessionario un sostituto o responsabile d'imposta.
Parimenti, non si ritiene sostenibile la competenza del giudice ordinario. Come affermato dalla Corte di Cassazione con sentenza 15 maggio 1995, n. 5303 (poi confermata dalle successive sentenze nn. 7443 del 1996 e 6311 del 1998), l'obbligazione della banca di riversamento dei versamenti diretti eseguiti presso i suoi sportelli dai contribuenti, in quanto sottratta all'autonomia privata e compiutamente regolamentata da disposizioni normative, ne comporta la qualificazione di obbligazione pubblica.
Le prestazioni dei concessionari ineriscono alla concreta soddisfazione del credito tributario ed è per tale motivo che le stesse sono regolate da norme che deviano dal regime comune delle obbligazioni civili, in ragione della tutela dell'interesse della pubblica amministrazione creditrice alla pronta e sicura riscossione.
Nello stesso pronunciamento si sostiene incidentalmente che quella dei concessionari della riscossione è sicuramente una concessione di un servizio pubblico. D'altronde, nel caso della riscossione mediante ruolo è lo stesso legislatore che parla esplicitamente di affidamento di una vera e propria funzione pubblica ai concessionari (v. articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112).
Coerentemente con il carattere pubblico dell'obbligazione in esame, l'art. 46 del citato d.lgs. n. 112 del 1999, nel far rinvio alla disciplina sulle sanzioni amministrative recata dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, si limita a richiamare i principi generali dettati dal capo I, sezione I, senza alcun riferimento alla disciplina processuale recata dagli articoli 22 e seguenti della medesima legge (i quali, al contrario, prevedono la competenza del giudice ordinario sull'opposizione avverso la sanzione).
Chiarita la natura pubblica dell'obbligo in esame, occorre precisare che la controversia promossa dal concessionario nei confronti dell'Agenzia delle Entrate per contestare il provvedimento di irrogazione delle sanzioni esula anche dalla competenza giurisdizionale generale in materia di contabilità pubblica attribuita dall'articolo 103, comma secondo, della costituzione alla Corte dei conti, atteso che (come affermato nella citata sentenza della Cassazione 15 maggio 1995, n. 5303) tale giurisdizione non è generale. Pertanto, il legislatore ordinario può assegnare al giudice ordinario o a quello amministrativo la giurisdizione in materie che pure influiscono sulla contabilità pubblica.
Per quanto concerne la materia in esame il concessionario è sì assoggettato al giudizio della Corte dei conti per quanto riguarda la responsabilità contabile connessa agli adempimenti degli obblighi nascenti dalla concessione e dalle funzioni che essa implica. Il concessionario, in particolare, deve rendere i conti giudiziali relativi alle sue gestioni, conti che incardinano i relativi giudizi contabili.
Ciò nondimeno, le controversie riguardanti atti e provvedimenti relativi al rapporto di concessione possono essere devolute alla cognizione di altro giudice. Ciò accadeva già (cfr. Cass., ss. uu., 8 marzo 1996, n. 1830) con l'articolo 5, comma primo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, che assegnava ai T.A.R. i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici, qual è la concessione del servizio di riscossione dei tributi.
Il riferimento ai servizi pubblici contenuto nel citato articolo 5 della legge n. 1034 del 1971 di recente è stato soppresso. L'ultima modifica legislativa sul punto è stata introdotta dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, il cui articolo 7, comma 1, lettera a) ha sostituito l'articolo 33 della legge 31 marzo 1998, n. 80. Il detto articolo 33, oltre ad aver cancellato le parole "o di servizi" nel primo comma del citato articolo 5 della legge n. 1034 del 1971, ora stabilisce che tutte le controversie in materia di pubblici servizi sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Lo stesso articolo 33 menziona espressamente, fra le altre, le controversie tra le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi, nonché, in particolare, quelle in materia di vigilanza e controllo nei confronti degli stessi gestori e quelle riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi.
In conclusione, la scrivente è del parere che la previsione normativa da ultimo citata stabilisce la giurisdizione dei T.A.R. sui ricorsi contro i provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative, emessi dall'Agenzia delle Entrate secondo la procedura di cui all'articolo 54 del d.lgs. n. 112 del 1999, nei confronti dei concessionari della riscossione per violazioni dei doveri derivanti dal rapporto concessorio. Tali provvedimenti, infatti, costituiscono espressione del potere di vigilanza e di controllo attribuito all'Agenzia e con la loro impugnazione si instaurano con i concessionari controversie tese ad accertare la legittimità degli atti impugnati e quindi la sussistenza delle violazioni contestate in ordine agli adempimenti assunti con la concessione.
Si sottolinea infine che l'Avvocatura Generale dello Stato, con la nota n. 098365 del 2001, indirizzata alle Avvocature Distrettuali e, per conoscenza, a questa Agenzia, è pervenuta a conclusioni analoghe.